军事采购特点

 

　　军事采购是军队装备部门和后勤部门等军事采购主体，使用财政性资金，依照军事法规规章，购买武器装备和其他军用物资，以及工程和服务的行为，与政府采购相比，有两方面特点。

 

　　公开性：与政府机构采购有较大不同，在GPA第23条中也规定了武器、弹药或军事物资的采购作为政府采购规则的例外来处理。

 

　　安全性：《军队物资采购管理规定》第5条“统一计划、集中采购、集中支付、公开透明、安全保密”五项基本原则中，就有“安全保密”的要求。供应商不履行政府机构或一般商业采购合同，仅在民事上承担违约责任。但军事采购法则不同，我国《刑法》380条规定了战时拒绝或故意延误军事订货罪，说明与军队签订了军事采购合同的供应商，将有承担刑事责任的风险。另外，在军队武器装备采购中，还针对供应商的资格建立了承制单位资格审查制度等。

 

　　军事采购法规

 

　　在《政府采购法》颁布后，中央军委、负责军队武器装备采购的总装备部和负责军队物资采购的总后勤部，先后颁布了一系列军事法规规章来规范军事采购活动，力求借鉴、贯彻政府采购体制的框架要求。

 

　　武器装备采购

 

　　在2002年10月，中央军委颁布《中国人民解放军装备采购条例》；2003年12月，总装备部陆续制定了《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》、《装备承制单位资格审查管理规定》等军事规章，构成了装备采购法规体系。这些军事规章引入了政府采购制度理念，允许非军工国有企业和高技术民营企业进入装备采购市场，打破了军民企业的界限，形成了一定程度的公开竞争机制。

 

　　2006年，总装备部公布首批《中国人民解放军装备承制单位名录》，全国有69家装备承制单位经严格审查后进入名录，这意味着以装备采购方为主导的装备承制单位注册管理制度开始全面实施。

 

　　军事物资采购

 

　　2002年2月，总后勤部根据中央军委批转的《深化军队物资、工程、服务采购改革总体方案》，又相继颁布了《军队物资采购管理规定》、《军队物资招标管理规定》等10多部规范军队物资采购的军事法规规章，还有各军兵种、各军区制定的军事采购规章。

 

　　军事采购立法不足及对策

 

　　上述军事法规规章对于规范军事采购行为，建立符合现代公共采购理念的军事采购机制具有重要意义，但也存在不足。现以最重要的《中国人民解放军装备采购条例》和《军队物资采购管理规定》为例，探讨现有军事采购立法存在的问题及进一步完善的对策。

 

　　立法效力层次不协调

 

　　《中国人民解放军装备采购条例》是中央军委制定的军事法规，而《军队物资采购管理规定》是总后勤部制定的军事规章。《军事法规规章条例》第50条规定：“军事法规的效力高于军事规章的效力”。装备采购和物资采购属于军事采购同等重要的两个方面，《国防法》第34条也将“武器装备采购和其他军用物资采购”并列规定，它们归口管理的部门是同级的中国人民解放军总装备部和总后勤部，它们的调整对象也是一致的，应该由同一位阶的法来调整，但目前存在立法效力层次不协调的现象。

 

　　《中国人民解放军装备采购条例》于2002年10月制定，《军队物资采购管理规定》于2005年4月制定，先出台的是军事法规，后出台的是军事规章。笔者认为，应该先出台军事规章，或者前后都制定为同一效力层次的军事法律规范。比较《军队物资采购管理规定》和《中国人民解放军装备采购条例》，前者虽然是军事规章，但却更加规范和科学。中央军委在2001年通过的《深化军队物资、工程、服务采购改革总体方案》，已经将军队物资、工程、服务采购的立法方案一起规定，为了总装备部和总后勤部归口管理的军事采购的立法协调，出台与《中国人民解放军装备采购条例》同等效力层次的《中国人民解放军物资、工程、服务采购条例》已迫在眉睫。

 

　　立法适用范围不明确

 

　　《中国人民解放军装备采购条例》第2条第2款规定：“本条例所称装备采购，是指军队装备机关、有关部门依据国家法律和本条例的规定，采购武器、武器系统和军事技术器材等装备的活动。”

 

　　在第5条又列举了装备采购范围，包括经中央军委或者总装备部批准的“战斗装备体制项目、保障装备体制项目、专项或应急装备项目、国外采购的装备项目、其他装备项目”。第2条和第5条规定了两种范围，两个条款结合在一起才能准确把握装备采购的适用范围。第2条规定的是总范围，第5条是通过列举方式对第2条规定范围的具体化，但也受第2条规定的总范围的约束。同时，第5条又是对第2条规定范围的限制，即采购的范围必须是经中央军委或者总装备部批准的项目。笔者认为，这两个条款应该合为一条规定，避免不必要的歧义理解。

 

　　《国防法》第34条将“武器装备采购和其他军用物资采购”并列规定，已经将武器装备作为物资采购的一种特殊对象。《国防法》是军事法的基本法，是其他军事法的立法基础。

 

　　笔者认为，为了与《国防法》协调一致，避免军事法规与军事规章在调整范围上的冲突，《中国人民解放军装备采购条例》更名为“中国人民解放军武器装备采购条例”更为妥当。即使军事技术器材不属于武器装备的范畴，但又要将军事技术器材纳入该条例的采购范围，也可以单设一条（款）规定即“军事技术器材的采购适用本条例”，如此完全可以运用适当的立法技术来进行合理规范。

 

　　立法目的表述不精确

 

　　《中国人民解放军装备采购条例》第1条和《军队物资采购管理规定》第1条，都把规范采购行为、提高采购效益、保证采购质量作为立法目的，但在文字表述和具体内容上也有细微差别。

 

　　1.《中国人民解放军装备采购条例》表述的是“规范中国人民解放军装备采购工作”，而《军队物资采购管理规定》使用的是“规范军队物资采购行为”。

 

　　“规范××工作”显然不符合立法用语的规范要求，应统一表述为“规范××行为”。

 

　　《中国人民解放军装备采购条例》整个条文中有两处使用了“中国人民解放军”，更多地方使用的是“军队”、“部队”和“全军”。应统一表述为“规范军队××采购行为”，而且在其他军事法条文中也应尽量统一用“军队”代替“中国人民解放军”、“部队”和“全军”。

 

　　2.它们规定的立法目的表述顺序不一，一个是按“规范行为(工作)-提高效益-保证质量”的顺序表述，一个是“规范行为-保证质量-提高效益”。笔者认为，立法目的表达的顺序要合理，而且保证质量不是军事采购的立法目的。

 

　　首先，应把质量和效益放在军事采购的立法目的中进行比较。武器装备、军用物资的质量应由《产品质量法》和国务院、中央军委根据《产品质量法》另行制定的《军工产品质量监督管理办法》来调整，而提高军事采购效益才是制定军事采购法核心的立法目的。

 

　　其次，立法目的的内容要准确。保证质量应该是提高效益的基本要求和前提。因此没必要将保证质量作为军事采购法的立法目的。

 

　　最后，《政府采购法》和外军采购法也没有将保证采购质量作为制定采购法的立法目的。

 

　　3.《军队物资采购管理规定》将“促进廉政建设”作为立法目的，但《中国人民解放军装备采购条例》无相应规定。由于法律制度不健全，分散封闭的军事采购过程不透明，易产生“寻租”行为，导致“权钱交易”、“损公肥私”等腐败行为。因此，制定并完善军事采购法律法规，规范采购职责、采购范围、采购方式、采购程序、监督和法律责任，使军事采购各环节公开、公正、公平，有效抑制军事采购腐败现象。因此应将“促进廉政建设”规定为军事采购的立法目的。（作者姓名:李硕，作者所在单位:西宁联勤保障中心成都物资采购站78505部队采购办）